Im Herbst 2015 hat das EU-Parlament die europäische Netzneutralitätsverordnung verabschiedet, seit einigen Tagen ist nun der Entwurf der technischen Richtlinien zur Netzneutrlitätsverordnung von BEREC (dem Verband der Telekommunikationsregulierer der EU-Länder) veröffentlich worden. Bis zum 18. Juli 14:00 können interessierte an der Konsultation teilnehmen, Beiträge dazu sind per Mail an NN-Consultation@berec.europa.eu zu richten.

Meinen Konsultationsbeitrag habe ich eben abgeschickt:

Dear Ladies and Gentleman,

First of all I would like to thank you for your work on the guidelines
on implementation of net-neutrality rules according to regulation
2015/2120 and the chance to comment on the draft.

In 1997 I had my first contact with the internet via a local computer
and internet club, which helped citizens getting access to the internet
and trains them on how to use services and applications. During my time
as a university student, the internet was an important source for
lectures and research information. Now working as a software developer,
internet access without blocked or throttled services and applications
is still crucial for me.

Concerning "specialised services" and zero-rating contracts, I prefer a
strict approach, requiring technical rather than economical necessities
for QoS. Allowing ISPs to implement any kind of discrimination between
CAPs would negatively influence the development of new internet based
services or applications. In addition it would also negatively influence
the economical development of smaller ISPs, as their market power (i.e.
number of subscribers) is not sufficient to get the same payment for
"specialised services" from CAPs as the bigger ISPs. Hence the bigger
ISPs will be able to profit from a double sided market - as they already
try to do within the IP-interconnection/peering-sector - and maybe lower
the end user prices to a level which cannot be offered by smaller ISPs
which don't profit from a double sided market.

Here are my comments to some of your guideline paragraphs:

Regarding IP-interconnection/peering
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As you mentioned in par. 6, IP-interconnection/peering policies can be
abused to circumvent the net-neutrality regulation by facilitating
insufficient (i.e. recurringly congested) interconnection capacities for
normal IAS and only installing sufficient capacities towards certain CAPs.

Par. 15 should require ISPs to implement an IP-interconnection/peering
policy which provides sufficient capacities and prevents recurring
congestion.

Par. 56 should emphasize that ISPs should not only provide transparent
information about traffic management measures to NRAs but also to
end-users. These information should also include details on overbooking
factors of networks and IP-interconnection/peering capacities.

Par. 112 & 113 should mention that not only sufficient network capacity
is required to provide a "specialised service" but also sufficient
IP-interconnection/peering capacity.

Par. 158ff. should require the certified monitoring systems to also be
designed to monitor performance issues caused by insufficient
IP-interconnection/peering. This could help NRAs to detect
IP-interconnection/peering policies aimed at circumventing the regulation.

Par. 164 should also include monitoring of IP-interconnection/peering
capacities in the supervision duties of the NRAs.

Regarding zero-rating
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Par. 36 - 40 should also consider commercial practices influencing end
users' exercise of rights (instead of directly limiting them) like
zero-rating of specific applications to be an infringement of the
regulation. Such practices force end users to prefer a specific
application (and hence CAPs) which discriminates other CAPs providing
applications of the same category and might even discourage new CAPs
from entering the market as they could not compete with existing CAPs
due to existing zero-rated applications.

ISPs offering contracts with zero-rated applications (or classes of
applications) should be required to offer a comparable service without
zero-rating at a reasonable price (i.e. without prohibitive high pricing).

Par. 45 should be clarified: The second point is in contrast to allowing
certain types of zero-rating: Zero-rating always causes some
applications or classes of applications (those that are not zero-rated)
to have a higher effective data price as other(s). E.g. if there is a
mobile tariff plan at 10 EUR including 1 GB of data volume and
zero-rating a specific music streaming application, then the price of 1
MB of the specific music streaming application is 0 while any other data
is at 0,01 EUR per MB (and therefore at a higher price). So there is a
strong disincentive to use any other music streaming service than the
zero-rated one.

Regarding "specialised services"
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Par. 101 should not allow "specialised services" to circumvent
regulation on zero-rating. E.g. the combination of a regular IAS with
limited data volume and a "specialised service" for a certain IP-TV
service with unlimited data volume should not be allowed as it
influences the end user’s decision on which IP-TV service to use.

Par. 118 should ensure that the end user's IAS performance shall not be
impacted by currently unused "specialised services". Furthermore, it
should be added that ISPs offering "specilised services" have to provide
a way for end users to configure the priorisation on the dedicated last
mile (e.g. to allow an end user to reserve a minimum of 60% of the
access speed for the IAS).

Regarding terminal equipment
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Par. 23 should define the NTP as passive component to prevent ISPs from
declaring their preferred routers as NTP and thereby forcing customers
to buy or rent certain models.

I hope you can take my comments into consideration for a further
refinement of the guidelines, as I consider strict net-neutrality rules
as crucial for the development of the internet.

Kind regards,

Daniel Weber

Bei vielen Diskussionen pro und contra Netzneutralität wird von der Contra-Seite darauf hingewiesen, dass wir bisher auch keine vorgeschriebene Netzneutralität hatten und deren fehlen bisher niemandem unangenehm aufgefallen sei.

Das ist falsch, die fehlende Netzneutralität ist für viele Internetnutzer durchaus spürbar. Vom Provider Init7 gibt es dazu eine sehr technische Erläuterung, die ich im Folgenden in eine für Normalanwender leichter verdauliche Form bringen möchte. Vorab bedarf es etwas Grundwissen, um die Daten- und Geldströme im Internet verstehen zu können.

Welche Arten von Datenzusammenschaltungen gibt es?

• Transit: Provider A kauft bei Provider B Zugang zum gesamten Internet ein, es ist Aufgabe von Provider B, das gesamte Internet erreichbar zu machen.
• Peering: Provider A und Provider B tauschen Daten zwischen ihren Netzen (und den eigenen Kunden) direkt und kostenneutral aus. I.d.R. an Bedingungen geknüpft, damit beide Seiten dadurch profitieren.

Sonder-/Mischformen:

• Partial Transit: Provider A kauft bei Provider B Zugang zu Teilen des Internets ein, die B besonders einfach erreichen kann. I.d.R. günstiger als normaler Transit.
• Paid Peering: Provider A kauft bei Provider B direkten Zugang zu dessen Netz (und dessen Kunden), also quasi sehr partieller Transit. I.d.R. angeboten, wenn Bedingungen für normales Peering nicht erfüllt sind.

Anhand der Datenzusammenschaltungen kann man Provider nun in ein dreistufiges System einordnen:

• Tier 1 Provider: Kaufen keinen Transit ein, decken das gesamte Internet durch Peerings mit anderen Tier 1 Providern ab.
• Tier 2 Provider: Kaufen Transit ein, nutzen aber auch Peerings zur Kostenreduzierung und/oder Performanceverbesserung.
• Tier 3 Provider: Kaufen nur Transit ein.

Kommen wir nun zurück zum eigentlichen Thema, wo/wie spüren Telekom-Kunden die fehlende Netzneutralität?

Die Telekom ist seit Dezember 2010 ein Tier 1 Provider, d.h. Sie kauft keinen Transit mehr ein sondern wickelt ihren ganzen Datenverkehr über kostenneutrale Peerings mit anderen Tier 1 Providern ab (nebenbei: Die 2013 angedachte DSL-Drossel wurde u.a. mit dem teuren Einkauf von Traffic begründet.) oder wird sogar von Contentprovidern dafür bezahlt.

Viele dieser Peerings zwischen der Telekom und anderen Tier 1 Providern (z.B. Cogent, Level 3, NTT, GTT, TeliaSonera, XO, …) sind jedoch zur „Primetime“ massiv überlastet, wodurch die Datenübertragungsraten einbrechen (Paketverluste) und die Reaktionszeiten in die Höhe gehen (Latenzen). Laut Aussage von Level 3 wird ein Ausbau der Zusammenschaltungen von der Telekom verweigert.

Warum? Als großer Zugangsprovider kann man seine eigenen Endkunden und die seiner IP-Reseller (im Fall der Telekom sind das Congstar und teilweise 1&1) als Druckmittel benutzen und die Contentprovider in gewisser Weise erpressen: „Möchtest Du meine Endkunden schnell erreichen können? Dann kaufe bitte Transit oder Paid Peering direkt bei mir ein, die normalen Wege sind leider überlastet.“

Auf den ersten Blick nicht weiter schlimm, ist doch egal, wo man (noch) Transit einkauft, schaut man sich jedoch die Preise an, die die Telekom laut Init7 verlangt, wird das Problem klar:

• Doppelter Marktpreis
• Progressives Preissystem

Vor diesem Hintergrund drängt sich dem Telekom-Kunden nun doch der Verdacht auf, dass die überlasteten Peerings der Telekom (die normalen Spuren) volle Absicht sind, um den Contentprovidern die teuren „Überholspuren“ schmackhaft zu machen.

Wer leidet darunter? Die Telekom-Kunden, die nur die Angebote wirklich schnell erreichen können, die sich eine „Überholspur“ ins Telekom-Netz kaufen. Init 7 hat dazu eine Vergleichsmöglichkeit (leider nicht mehr auf der Originalseite aufrufbar, daher nicht mehr als Vergleichsmöglichkeit nutzbar) online gestellt, wo man sich jeweils Audio- und Video-Stream auf dem normalen Weg und über die teure „Überholspur“ ansehen kann. Der Unterschied ist auch außerhalb der „Primetime“ bereits deutlich.

Vor diesem Hintergrund wirken auch die Versuche der Telekom, ein nationales Routing bzw. ein Schengen-Routing durchzusetzen, ganz anders: Der Versuch, die Provider per Gesetz zum Transit-Einkauf zu zwingen.

Update 11:30:

Ja, in diesem Beitrag geht es nicht um klassische, aktive Netzneutralitätsverletzungen bei der ein Anbieter aktiv den Datenstrom negativ beeinflusst, sondern um passive Netzneutralitätsverletzungen, bei der ein Anbieter durch seine Peering- und Preispolitik indirekt aber bewusst den Datenstrom negativ beeinflusst. Das Ergebnis ist im wesentlichen dasselbe.

Update 31.07.2019:

Das Thema ist weiterhin aktuell, einige der Quellen sind aber in Folge von Redesigns etc. nicht mehr unter ihren originalen URLs erreichbar. Ich habe stattdessen die entsprechenden Stände in der Wayback Machine verlinkt.

Im Rahmen des Netzallianztreffens am 7. Oktober im „Infrastrukturministerium“ rührten Vertreter von Telekom und Vodafone erneut die Werbetrommel für Qualitätsklassen bei Internetdiensten. Egal ob man es jetzt Qualitätsklassen, Spezialdienste, Managed Services oder einfach QoS nennt: Es ist eine Mogelpackung, auf die allerdings die Politk hereinzufallen droht. Jens Koeppen (CDU) sieht die Möglichkeit, Providern QoS zu erlauben, wenn diese im Gegenzug den Breitbandausbau in ländlichen Regionen finanzieren.

Wo ist nun die Mogelpackung?

Werfen wir zuerst einen Blick auf die technische Seite: Solange ein Datennetz ausreichende Kapazitäten bereitstellt, können alle Datenpakete uneingeschränkt transportiert werden, also sind Qualitätsklassen unnötig. Erst wenn ein Datennetz nicht mehr für die zu bewältigende Datenmenge ausreicht, kommen Qualitätsklassen ins Spiel um zu entscheiden, wessen Datenpakete weiterhin normal transportiert werden (wer also für eine höhere Qualitätsklasse bezahlt hat) und wessen Datenpakete verworfen werden sollen (wer sich also nur die Standard-Qualitätsklasse leisten kann). Wenn es also um einen zukunftssicheren Breitbandausbau geht, wozu werden dann überhaupt Qualitätsklassen benötigt?

Betrachten wir nun die wirtschaftliche Seite: Qualitätsklassen sind für einen Provider nur interessant, wenn er damit zusätzliche Umsätze erwirtschaften, sie also an Kunden verkaufen kann. Kunden wiederum werden sie nur kaufen, wenn sie dadurch einen Vorteil haben. Solange ein Datennetz ausreichende Kapazitäten bereitstellt, hat ein Kunde vom Erwerb einer höheren Qualitätsklasse keinerlei Vorteil, weil seine Daten – egal in welcher Qualitätsklasse sie transportiert werden – aufgrund der ausreichenden Kapazität problemlos transportiert werden können.

Unzureichende Kapazitäten oder künstliche Verknappung

Aus beiden Betrachtungen wird klar, dass Qualitätsklassen einem Provider nur dann etwas nutzen, wenn er entweder doch unzureichende Kapazitäten hat oder aber die an sich ausreichenden Kapazitäten künstlich verknappen möchte (z.B. per Drosselung nach einem gewissen Freivolumen), um die Kunden zur Buchung höherer Qualitätsklassen zu drängen. Beide Fälle widersprechen aber der gebetsmühlenartig wiederholten Behauptung der Provider, durch Qualitätsklassen würde das „offene und freie Internet“ nicht beeinträchtigt: Wenn unzureichende Kapazitäten vorhanden sind und somit höhere Qualitätsklassen als „Überholspur“ nötig werden, dann wird zwangsläufig der Rest, also normale Internetdienste, deutlich darunter leiden. Im Falle der künstlichen Verknappung wird sogar noch deutlicher, dass normale Internetdienste die Leidtragenden sein müssen. Würden sie weiterhin wie gewohnt funktionieren, würde niemand die Notwendigkeit sehen, höhere Qualitätsklassen zu kaufen.

Irreführende Wohlfahrtsbeispiele

Mit geschickt ausgewählten Beispielen für Spezialdienste, wie z.B. E-Health-Anwendungen, gelingt es den Providern leider immer wieder, die Politik für Qualitätsklassen zu begeistern. Diese Beispiele sind jedoch irreführend: Qualitätsklassen sind nur für zeitkritische Anwendungen, wie z.B. Tele-Operationen, relevant. Niemand mit genug Fachwissen wird den Datenstrom einer Tele-Operation über das Internet transportieren wollen. Das Risiko durch Unterbrechungen oder Manipulationen wäre viel zu groß. Läuft der Datenstrom hingegen über eine dedizierte Datenleitung, sind wiederum keine Qualitätsklassen notwendig, weil die Datenleitung exklusiv nur für diesen Zweck mit fester Datenrate reserviert ist. Im Zweifelsfall wird ein Provider mit wirtschaftlichen Interessen die hohe Qualitätsklasse eher an einen finanzstarken Videostreaming-Dienst verkaufen als an ein eher finanzschwaches Klinikum – unser Gesundheitssystem ist ja nicht gerade für seine üppige Finanzierung bekannt.

Fazit

Jeder Internetnutzer bezahlt seinen jeweiligen Provider für den Transport von Daten. Dabei kann ein Datenpaket nicht „besonders gut“ transportiert werden. Entweder es wird transportiert oder es wird verworfen. Erlaubt die Politik die Einführung von Qualitätsklassen, dann erlaubt sie den Providern gezielt Datenpakete von Wenigzahlern zu verwerfen, anstatt ihre Kapazitäten dem Bedarf anzupassen.

QoS == „I (Provider) have not enough bandwidth, but if you pay me, I’ll drop someone elses packet first“ #NetNeutrality #NANOG62 #NANOG

— Fredy Kuenzler (@kuenzler) 7. Oktober 2014

Nachdem die Telekom im April letzten Jahres Ihre Drosselpläne bekannt gab (die im Dezember aber wieder zurückgezogen wurden), zog Telefonica O² im Oktober nach und führte eine sogenannte „Fair Flatrate“ im Kleingedruckten ihrer Tarife ein, die ab Juni 2014 greifen sollte, kürzlich aber auf Oktober 2014 verschoben wurde.

Die Argumentation von Telefonica O² folgt dabei dem Muster der Telekom: Der durchschnittliche Kunde verbrauche nur einen Bruchteil des enthaltenen Freitraffics, daher sei es nur gerecht, dass Poweruser stärker zur Kasse gebeten werden sollen. Tatsächlich zeigt die starke Diskrepanz zwischen dem angeblichen Durchschnittsverbrauch von 21 GB und dem enthaltenen Freitraffic von 300 GB bei den Paketen M und L aber, dass das Gerechtigkeitsargument wieder nur zum schein benutzt wird.

Tatsächlich dürfte es, wie im Fall der Telekom-Drossel, wieder darum gehen, die Content-Anbieter an den Verhandlungstisch für die Buchung von sogenannten „special services“ (Stichwort Netzneutralität) zu zwingen. Seit Jahren versuchen die großen Zugangsanbieter zusätzlich auch bei den Content-Anbietern für den Transport zu kassieren. Die Content-Anbieter sind freilich nur dann für eine finanzielle Beteiligung zu gewinnen, wenn sie dadurch irgendeinen Vorteil erhalten. Die Qualität der bisherigen Internetzugänge ist aber vollkommen ausreichend für die Content-Anbieter. Die Drosselung soll nun die bisherige Leistung künstlich verschlechtern, so dass bei den Content-Anbietern die Motivation steigt, sich durch Zahlungen von der Drosselung freizukaufen, damit die Zugangskunden der jeweiligen Telekommunikationsanbieter weiterhin erreicht werden.

Der Versuch, die Content-Anbieter finanziell zu beteiligen, erscheint auf den ersten Blick nachvollziehbar, auf den zweiten Blick ist der gewählte Weg jedoch problematisch:

1. Durch exklusive Partnerschaften zwischen manchen Content-Anbietern und manchen Zugangsanbietern wird den Wechsel des Zugangsanbieters erschweren, weil z.B. bereits erworbene Online-/Streaming-Inhalte über den neuen Zugangsanbieter nicht mehr nutzbar wären oder erneut erworben werden müssten. Schlimmstenfalls müssten Kunden sogar gleichzeitig mehrere Internetzugänge bereithalten um weiterhin alle Angebote in brauchbarer Qualität nutzen zu können.
2. Die Ausnahme mancher Inhalte von einer Drosselung führt zu einer Benachteiligung aller anderen Inhalte, z.B. auch nicht-kommerzieller und privater Art und gefährdet damit eines der größten Vorteile des Internets: Die Möglichkeit des einzelnen, unkompliziert Inhalte zu publizieren bzw. Dienste anzubieten. Für viele kleine Unternehmen und Startups könnte das bereits vor der Betriebsaufnahme das Aus bedeuten.
3. Bei den Zugangskunden wie auch den Inhaltsanbieter zu kassieren verändert das bisher etablierte Verfahren im Internet, das jeder Teilnehmer nur seinen direkten Upstream-Provider bezahlt. Müssten Inhaltsanbieter nun zusätzlich zum direktem Upstream-Provider auch viele Zugangsanbieter zusätzlich bezahlen, dann würden deren Angebote zwangsläufig teurer werden bzw. die Werbung auf den Plattformen müsste ausgebaut werden. Im Gegenzug wäre kaum damit zu rechnen, dass die Zugangsanbieter die Preise für Endkunden reduzieren.

Man erkennt, dass das Thema Netzneutralität nicht nur ein Luxusproblem ist sondern der einzige Weg um die bisher gewohnte Vielfalt im Internet weiterhin zu erhalten und die IT-Revolution bzw. Industrie 4.0 tatsächlich als Job-Motor zu nutzen.

Kaum hatte sich das EU-Parlament am 3. April 2014 im Rahmen des Telecom-Pakets zum digitalen Binnenmarkt für ernsthafte Netzneutralität ausgesprochen, gab es auch schon die Reaktionen der deutschen Branchenverbände BITKOM und VATM.

Der Abstimmung im EU-Parlament gingen monatelange Detailarbeiten am Entwurf der Netzneutralitätsverordnung voraus, bei denen der Industrieausschuss ITRE federführend war. Die anfängliche Fassung von Pilar Del Castillo sah – vermutlich dank intensiver Lobbyarbeit europäischer Ex-Monopolisten – relativ weit gefasste „specialised services“ – ein Äquivalent zu den 2013 geplanten „managed services“ der Telekom – vor und hätte damit die Netzneutralität nicht bewahrt sondern erst ihre Umgehung ermöglicht. Die vom ITRE am 18. März 2014 verabschiedete Fassung enthielt zwar in vielen Punkten bereits Verbesserungen gegenüber der ersten Fassung, aus Sicht vieler Netzaktivisten bestanden aber noch zu viele Schlupflöcher, um die Netzneutralität auszuhebeln. Der nun vom EU-Parlament verabschiedete Text ist aber um viele dieser Schwachstellen bereinigt worden und geht in manchen Punkten sogar über Vorschläge hinaus, die Wochen zuvor noch im Ausschuss abgelehnt wurden.

Während der Beratungen im ITRE hatte ich die Gelegenheit, mit unserer Europaabgeordneten Angelika Niebler per E-Mail und auch telefonisch ausführlich über das Thema zu diskutieren. Die Aufgabe der Ausschussmitglieder war alles andere als leicht: Auf der einen Seite sollten sie das offene Internet bewahren, auf der anderen Seite aber auch QoS für Telemedizin o.ä. ermöglichen und darüberhinaus den Telekommunikationskonzernen erlauben, an der Wertschöpfung durch Content-Anbieter zu partizipieren. Letzteres ist natürlich auch ein verständliches Ziel. Der Comcast-Netflix-Deal in den USA zeigt, dass es für eine Telco auch ohne Bruch der Netzneutralität möglich ist, einen Content-Anbieter an Netzinvestitionen zu beteiligen. Ebenso sind Dienste wie Telemedizin mit der Netzneutralität vereinbar, wenn sie – wie in der nun verabschiedeten Formulierung – über eigene, logisch getrennte Kapazitäten (im All-IP-Zeitalter sozusagen der Nachfolger der klassischen Standleitung) realisiert werden.

Obwohl auch die jetzt verabschiedete Formulierung noch kleinere Ungenauigkeiten enthält, zeigt das „Geschrei“ der Branchenverbände, dass damit bereits ein grundlegender Schutz der Netzneutralität erreicht ist. Da sich die Telco-Branche im Vorfeld mit ihrer Lobby-Arbeit ganz darauf konzentriert hat, „welfare“-Dienste als Beispiele anzubringen, warum keine strenge Netzneutralität vorgeschrieben sein sollte, sind die jetzigen Proteste sogar unverständlich: Gerade solche Dienste sind von der jetzigen Fassung problemlos abgedeckt, weil sie unweigerlich eigene Kapazitäten und durchgängiges QoS erfordern. Dass nun aber doch Protest kommt, zeigt ganz klar, dass man tatsächlich eher an rein kommerziellen Diensten interessiert ist. Kommerzielle Dienste, die – ohne Netzneutralität – später wiederum zur Gefahr für „welfare“-Dienste werden könnten: Wer wird im Zweifelsfall mehr für einen „specialised service“ investieren können? Ein kommerzieller Videoanbieter für Streaming oder ein gemeinnütziges Klinikum für Telemedizin? Freilich wirbt es sich im Vorfeld weniger gut mit handfesten kommerziellen Interessen für priorisierte Dienste.

Mein Dank gilt allen EU-Parlamentariern, die sich in den Ausschüssen und im Parlament für ernsthafte Netzneutralität eingesetzt haben und ich hoffe, dass der Text, bis er endgültig in Kraft tritt, nicht ausgehöhlt wird.

Den Telcos wünsche ich, dass sie zukünftig sich und ihre Tarife an „das Netz“ anpassen und nicht umgekehrt das Netz an ihre alte, vermittlungsorientierte Denkweise. Die Kunden sind bereit, für Datentransport angemessen zu bezahlen, das heißt allerdings, dass die Kunden bestimmen wollen, mit wem sie wann und wie kommunizieren und dies nicht der Telco überlassen wollen.